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超级监管就要来了

2021-11-13 17:17 推荐: 浏览: 17 字号:

摘要: 对超级平台和大型平台企业提出更高的合规要求,强调其引领公平竞争方面的主体责任,是社会经济发展的现实需求,此举能为平台企业在未来发展确立稳定的制度框架。 文 | 《财经》E法 樊瑞、编辑 |  朱弢 什么样的平台属于超大型平台,它们需要承担哪些责任? 10月2...

对超级平台和大型平台企业提出更高的合规要求,强调其引领公平竞争方面的主体责任,是社会经济发展的现实需求,此举能为平台企业在未来发展确立稳定的制度框架。

文 | 《财经》E法 樊瑞、编辑 |  朱弢

什么样的平台属于超大型平台,它们需要承担哪些责任?

10月29日,市场监管总局公布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》(下称《分类分级指南》)和《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》(下称《主体责任指南》),并向社会征求意见。征求意见的截止日期为11月8日。

这是中国首次作出明确的平台分类、分级标准,并针对平台企业提出35条具体的主体责任,包括公平竞争示范、平等治理、开放生态等具体内容,其中更是对超大型互联网平台经营者单独提出9条合规义务。

受访专家表示,近期中国进入平台经济领域立法加速期,不断涌现出立法、修法和规章。两份指南的出台主要是为了回应平台经济发展中遇到的新问题,其中对超大型平台企业提出更高的合规要求,强调其引领公平竞争方面的主体责任,是社会经济发展的现实需求,此举能为平台企业在未来发展确立稳定的制度框架。

01 超大型平台承担“守门人”责任

《分类分级指南》对平台进行了分类和分级。其中以平台连接属性和主要功能为出发点,将互联网平台分为六大类:网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台、信息资讯类平台、金融服务类平台、计算应用类平台。

从用户规模、业务种类、经济体量、限制能力四个方面出发,将中国互联网平台分为超级平台、大型平台和中小平台三级。这是首次明确根据平台规模进行分类,提出超级平台的概念。

超级平台是指平台有超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力。具体标准是指在中国的上年度年活跃用户不低于5亿,核心业务至少涉及两类平台业务,上年底市值(估值)不低于10000亿人民币,具有超强的限制商户接触消费者(用户)的能力。

大型平台是指在中国的上年度年活跃用户不低于5000万,具有表现突出的平台主营业务。上年底市值(估值)不低于1000亿人民币,具有较强的限制商户接触消费者(用户)的能力。

根据《主体责任指南》的规定,包括超级平台和大型平台在内的超大型要承担更大的平台责任。在平台应当承担的35条主体责任中,有9条专门指向超大型平台,包括公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理等内容。

浙江省公共政策研究院研究员高艳东表示,超大型平台用户量庞大大,无论是平台行为还是用户行为,都可能造成巨大的影响,甚至影响社会稳定,因此需要比一般小型平台承担更多的义务和责任。“平台越大,责任越重大,指南中超级平台可谓承担了‘超级责任’”,高艳东指出,重视、厘清超级平台的责任,规范超级平台的公平竞争,可以为互联网行业的治理提供有效的管理方案,促进互联网行业健康、有序、公平的发展。

《比较》杂志研究主管陈永伟表示,关于对超大型平台如何监管,国际上并没有完全达成共识。所谓的“守门人”制度是一个比较一致的思路,即对于那些体量较大、掌握关键渠道的平台赋予更多责任。欧盟的《数字市场法》《数字服务法》,以及美国的几个法案,都是类似思路。陈永伟指出,欧美立法过程十分缓慢,这些制度现在大多还停留在纸面上,最后是否能通过还未有定数,“从这点上看,中国或许比欧美更有行动力”。

对于分类分级的作用,除了明晰企业相应承担的责任,中国社科院大学副教授韩伟在反垄断法视角下进行了相应解读,《分类分级指南》对于反垄断法框架中的相关市场界定具有一定的参考作用(个案中仍应基于替代性原则进行分析),同时,这份指南也有助于具体案件中对特定平台市场力量进行评估。

韩伟指出,除了针对不同平台强调了多种类的经济责任,还强调了社会责任和环保责任,这也符合当前各国对可持续发展议题不断重视的趋势。

那么,超大型平台是否会承接更大的合规压力?北京大学法学院副院长薛军向《财经》E法指出,企业可以《主体责任指南》为清单,建立起清晰的合规经营体系,“具体包括公平竞争、知识产权保护、消费者保护、未成年人保护和环境的责任。这对平台来说并不是件坏事,平台根据自己的影响力,要明确对应自己的责任”。

薛军还表示,两份指南除了对平台产生影响,还会对一些劳动者、特殊的弱势群体、未成年人、中小企业等都会带来巨大影响,会使得中国平台的合规经营理念得到提升。

02 确立稳定的制度框架

据市场监管总局解释,出台这两份指南的目的主要为科学界定平台类别、合理划分平台等级,推动平台企业落实主体责任,促进平台经济健康发展,保障各类平台用户的权益,维护社会经济秩序。

薛军表示,两份指南主要是针对中国目前平台经济的发展的现状,为未来平台经济发展确立稳定的制度框架,“现在的主要问题是平台间的类型规模差别很大,不能用单一的制度框架对平台提出同样的要求”。

薛军指出,在现实生活中,各种平台的规模、社会影响力以及对各类主体的控制能力千差万别。两份指南区分超大型平台与其他平台,针对二者提出共同但有区分的监管要求,让超大平台承担更加严格的平台责任,破解了以前监管笼统的问题,能让监管举措更有针对性、更加精确。

近年来,中国的平台经济得到前所未有的发展,但同时也出现一些问题。清华大学社会科学学院经济学研究所副所长王勇为中国经济网撰文指出,互联网平台是数字经济的基础设施,是数字经济和实体经济融合发展的关键环节,是各类数字经济活动的组织者、协调者。伴随着数字经济发展,互联网平台越来越广泛参与到资源配置中来。

根据中国信息通信研究院数据, 2015年-2020年,中国超10亿美元的互联网平台总价值由7702亿美元增长到3.5万亿美元,年均复合增长率达35.4%。在互联网平台快速发展的同时,也带来了侵犯用户隐私、滥用市场支配地位、资本无序扩张等诸多问题,影响了数字经济的健康发展。

王勇表示,当下世界各国都在完善关于数字经济和互联网平台的监管规范。一方面加强立法,出台相关的法律法规;另一方面则是转变监管思路,从事后的调查惩罚,转向事前、事中的全链条监管。两份指南正是基于中国数字经济发展现实,通过借鉴国际监管思路,来科学界定平台类别、合理划分平台等级。

陈永伟指出,两份指南有国内和国际的双重意义。从国内看,中国经济正在经历从高速发展向高质量发展转型,在高质量发展阶段,数字经济将是重要的引擎和动力。为了让数字经济更好发展,就必须对数字经济的重要主体——平台做好规范。“从这个角度看,两份指南其实就是要回应在发展数字经济的过程中,如何解决规范这个难题。”他同时表示,从国际看,目前对平台经济的规范是世界性问题。作为数字经济规模第二大的国家,这两个文件也为破解平台治理难题提出中国方案,让世界听到中国声音。

03 如何与其他法律衔接?

《主体责任指南》提及的主体责任中,也强调反垄断、反不正当竞争和个人信息保护,应当如何理解两份指南与其他法律的衔接问题?应当如何理解其法律效力?

韩伟指出,数字经济发展使得全球竞争规则、数据规则和消费者保护规则竞合趋势愈发明显。有别于《平台经济领域的反垄断指南》,责任指南涉及多部现行法律、法规,具有统合属性,与欧盟《数字服务法》草案有一定共通之处。

韩伟强调,最终出台的《主体责任指南》在落实过程中仍需区分法律责任与社会责任,比如针对超大型平台的责任指引,仍可能回归到反垄断法框架下的滥用市场支配地位规则体系之中。

对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可指出,从性质上来说,指南是一种规范性文件,不能设定行政处罚条款,从法律效力上来说,违反指南不会直接引发行政处罚。但他表示,指南依然是很重要的监管信号,如果不按照指南做合规,企业可能会被监管部门约谈或受到其他行政指导的举措。

在11月1日实施的《个人信息保护法》第58条规定“提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者”要承担更重要的平台责任,其中所指的个人信息处理者是否对应着此次平台分类中的哪一类?在许可看来,《分类分级指南》中的分级标准与《个人信息保护法》中的平台,不具备直接的对应关系,“从比较法上看,两者都借鉴了欧盟《数字市场法》,相互可能有一定的参考意义,但不能直接划等号”。他指出,对于《个人信息保护法》中提到的平台规模具体标准,未来可能由网信办牵头,协同相关部门出台具体的细则。

许可认为,对于让不同级别的企业承担不同的责任这一做法,还需要做进一步理论分析和实证研究。他指出,按照传统的市场规制理论,所有市场主体是平等的,应当遵循统一的行为规则、履行同样的义务,只有具有市场支配地位的企业,才应承担反垄断法下的特殊义务和责任。

“现在新建一套针对超大型平台的规则,跳出了传统反垄断法的框架,在平台经济兴起的背景下,有着积极意义,但对于它们的特殊性,对分类依据和承担更多责任的类型与限度还需更一步论证。”许可表示,平台企业的新问题需要新的治理思路,如果只是延续反垄断法的框架,将反垄断法下的义务和责任直接扩展到平台上,可能并没有真正回应数字经济时代带来的新挑战。他还指出,实际上近些年的中国数字经济跟之前相比并没有太大的变化,“唯一发生变化的是监管思路,监管层对于风险的认知和判断发生了变化。”

04 对超大型平台的强监管趋势

近期以来,数字经济领域的立法动作密集,涵盖反垄断、算法、数据出境、电子商务,以及知识产权等领域。

高艳东对此指出,现阶段中国平台经济在总体上呈现出垄断与竞争并存的局面,平台经济网络效应强,问题复杂多样,当涉及具体的垄断行为、不正当竞争行为时则需要做具体分析,因此国家需要不断细化规则,力图指引平台经济有序、良好、健康发展。

他同时指出,不独中国,各国涉数字经济的立法节奏也在加快,涉及面很广,大部分立法都从用户权益保护、数据安全、国家安全等角度入手。

薛军表示,平台经济领域的立法主要是应对新的问题,在经过一个密集的规范出台之后,可能会迎来一个相对稳定的时期,下一阶段的重点将是以这些法律法规为依托,建立起常规性的监督体系。

当平台经济对人们生活产生越来越重要的影响,对平台应遵循什么样的监管思路?

韩伟向《财经》E法介绍了域外主要司法辖区的经验,主要体现为竞争和管制两种不同的思路,其中竞争思路为普遍选择。

韩伟解释,竞争思路更侧重让市场机制更多地发挥作用,试图通过竞争法为核心的市场监管规则的完善与执法,确保市场竞争机制的功能有效发挥,从而对大型平台施加足够的市场约束,进而克服市场失灵。

管制思路则认为大型平台导致的问题,即使在竞争法优化基础上能够推动市场竞争机制功能有效发挥,市场失灵仍不能有效解决,需要对特定平台直接施加规制措施。

在竞争思路方面,主要是部分国家高度重视反垄断规则的完善,比如德国《反对限制竞争法》第10次修订稿19a条确立“显著跨市场竞争影响力经营者”并附加了特定义务,法国竞争执法部门近年也强调“结构化数字平台”的概念。美国众议院2021年6月发布的系列反垄断新法草案设立了开放、非歧视等系列义务,适用对象则限定为满足具体要求的大型平台。

管制思路以欧盟《数字市场法》草案为代表,作为欧盟竞争法的补充,该法案主要针对满足特定要求的“守门人”设定特定义务。

“全球市场经济发展的趋势是管制领域越来越少,竞争领域越来越多,因为竞争政策的基础性地位是一国市场经济发展水平的核心体现,但在超大型平台监管的思路上,近年的确出现了强化管制的声音。”韩伟指出。

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